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关于在投资项目行政审批领域推行承诺制的思考
发布人:并联审批指导科 发布日期:2017/11/1 13:45:55 
  加快重点项目建设进度,是各级政府职能部门的一个现实课题,也是当前全面深化改革中,激发市场活力的客观要求。近年来,德阳市政务服务中心围绕市委、市政府的中心工作,以“当天开业、百日开工、当年投产”为目标,探索在投资项目行政审批领域推行“一诺即办”新机制,努力实现重大投资建设项目早落地、早开工、早投产。
  一、审批承诺制的必要性
  (一)投资项目行政审批的主要难点
  1.项目推进程序复杂、涉及面广,行政审批周期长。投资项目推进涉及到招商部门、审批部门、公共服务部门、中介机构、项目业主五个主体,互相交织、错综复杂。全程代办在一定程度上发挥统筹协调作用,对体制机制等障碍,仍难以从根本上解决部门多、环节多、手续多、时限长的问题。
  2.依法行政与高效审批存在矛盾。在容错纠错机制不健全的情况下,部分职能部门责任担当不够,创新意识不强,面对法律法规与现实的矛盾,协调主体不明、协调难度大,更缺乏政府层面规范的协调体系。 
  3.行政审批中介前置条件多。中介服务作为行政审批的前置条件,部分审批事项还涉及多个中介服务事项,与行政审批多个环节相互交织。中介脱钩改制与审批权限下放息息相关。中介服务时间占项目推进总时间的70%以上,中介服务费用占到项目审批全过程成本50%以上,影响项目审批推进效率。
  (二)中央、省、市有关政策支撑
  1.按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)关于进一步转变政府职能,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革的精神,建立完善职能转变到位、政府行为规范的新型审批体制,切实调动社会资本积极性。
  2.按照《四川省人民政府关于进一步促进民间投资健康发展的意见》(川府发〔2016〕38号)有关投融资体制改革精神,探索在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的新型管理模式。
  3.按照德阳市人民政府办公室《德阳市市区两级重点项目“容缺预审”实施方案(试行)》关于进一步优化经济发展环境,提高审批效率和服务效能,加快重点项目建设进度的精神,在坚持合法合规的前提下,德阳市、区两级重点项目前期审批实行“容缺预审”。
  (三)审批承诺制的积极意义
  1.实施审批承诺制有助于促进依法行政。此项制度对政府部门提出了更高的诚信要求,只要投资者承诺遵守政府的有关要求、条件和标准,应当予以审批。相对人对政府管理部门审查意见有异议的,可提出听证要求或依法提起行政复议,有利于政府管理部门依法行政。
  2.实施审批承诺制有助于投资项目提速、降本。在追求效率的市场经济中,建设业主迫切要求审批速度更快些。实行审批承诺制,可以为建设业主节省审批时限,使项目尽早开工,节约前期管理成本,还可以避免因审批时间长产生潜在损失。实行审批承诺制,可为企业赢得市场机遇,提高经济效益。
  3.实施审批承诺制有助于促进政府职能转变。审批承诺制是一种简化事前审批、强化事中事后监管的创新审批模式,是优化投资环境的重要举措。对审批事项实行告知承诺制,明确政府部门与项目业主的各项责任和义务,使审批部门减轻对审批前置条件的精力,重点转向完善服务和有效监督,有利于政府职能从“管理”向“服务”转变。
  二、省内外推行审批承诺制情况
  (一)2016年7月,在试点基础上,海南省18个省直单位的90个审批事项开始推行“承诺审批制”。具体做法是,按照“一书三清单”(承诺书和材料清单、条件清单、责任清单)的内容,办事方自行对照是否符合条件,由企业法人(负责人)审核把关申报的条件和材料,由企业法人签署对材料真实性负责、对虚假材料承担责任的法人承诺书。审批部门核对签署的承诺书真实无误,可当场或当天发放批件和许可证。审批以后,监管部门在规定时间内组织现场核查或资料复核,如有虚假,监管部门收回审批决定书,企业按承诺书自愿承担由于自身责任造成的全部后果,自愿接受事先承诺的处罚。2014年下半年以来,海南省在省食药监局试行“承诺审批制”审批模式,在提高审批效率、提升管理效能、增强服务效果上进行大胆尝试,推出66项“承诺审批制”事项,为破解行政审批改革难题探索了一条新途径。截至目前,全省食药监系统“承诺审批制”审批模式办件量为4500多件,没有出现违反承诺的情况。在试点成功后,省行政审批制度改革领导小组办公室决定,再推出90项涉及省住建厅、省教育厅、省文体厅、省工商局、省安监局等18个单位的行政审批事项,实行“承诺审批制”。
  (二)近年来,德阳市政务服务中心按照中央、省、市行政审批制度改革有关精神,探索在一定领域、区域内先行试点企业投资项目承诺制,探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的新型管理模式。在建设项目行政审批领域中推行企业、园区管委会、行政主管部门三方承诺责任制度及“容缺预审、一诺即办”工作制度,将以往特事特办提升为制度化工作规范。在企业开办行政审批领域推行“一诺即照”机制,逐步在建设项目行政审批领域推行“一诺即办”机制,对主要申报材料符合法定条件,次要申报材料有欠缺的,由企业作出书面承诺后,提供容缺受理、容缺审查、先办后补等服务。为提高行政审批承诺践诺机制的可操作性,起草了《德阳市投资建设项目行政审批承诺制度实施细则(试行)》,明确了“一诺即办”的职责、内容、程序、责任追究、承诺书模板等工作规范。今年上半年,采取容缺预审方式保障了二重集团海外业务合同的正常签订,为此,二重集团公司向市委市政府发来感谢信。市政府文件下发以来,已对18个项目按容缺预审方式提供了行政审批服务,进一步降低了企业办事门槛,为企业抢抓市场机遇争取了宝贵时间。
  三、推行审批承诺制面临的主要困难
  (一)存在法律制度障碍。审批承诺制内容与现行法律法规某些条款有冲突,目前采取的容缺预审方式可以解决部分个案,不能解决制度建设问题。单靠对审批职能部门的协调工作,推行承诺制度的阻力较大。
  (二)存在诚信违约风险。审批承诺制是以企业信用承诺为核心的创新制度,但对企业不守诚信、违背承诺的风险,还缺乏配套的制度建设。
  (三)存在其他影响因素。投资项目行政审批涉及中介服务,行政审批承诺制对中介前置环节还缺乏有效的监管制约机制。
  四、关于继续深化审批承诺制的几点思考
  (一)加强部门事项预判是深化审批承诺制的前提。审批职能部门要对各个环节可容缺的事项严格把关,能缺事项按照承诺要件严格办理并指导业主及时做好补正,不能缺的必要条件严格按照既定政策执行,不能把承诺制作为部门放松监管责任的借口。
  (二)严格企业主体责任是深化承诺审批制的基础。企业必须按照公布的审批条件和标准,如实地作出承诺。承诺后必须严格按照国家法律法规和政策规定以及承诺内容组织项目实施,确保工程质量和生产安全。按照企业投资项目监督管理相关规定,认真履行守法和报告等方面义务。因违背承诺造成损失的,企业应承担相关后果责任。
  (三)加强事中事后监管是深化承诺审批制的关键。按照谁审验谁监管、谁主管谁监管的原则,整合监管力量,共享监管信息,建立上下联动、左右协同的联合监管机制,强化跟踪监管。加强风险监测防范,对企业在项目建设中的违法违规、违背承诺等行为,应责令企业立即整改,整改不合格的不得投产使用。
  (四)强化信用联合惩戒是深化承诺审批制的保障。对有弄虚作假或者违背承诺行为的,一经发现,将企业及相关责任人的失信行为记入公共信用信息系统,情节严重的列入信用“黑名单”,永久取消适用承诺制资格,并实行相关行业和市场禁入,强化信用联合惩戒。
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